秋风:陈水扁案彰显宪政的复杂性

admin 葡京娱乐场 2019-09-02 23:32:58 9794

  

  华人世界著名史学家许倬云先生在接受媒体采访时评论说,陈水扁被羁押,是中华民族有史以来第一次靠以法律和证据的手段将一个前掌权者抓起来,这是非常了不起的事情,具有历史意义,这将可以被树立成精神传统的事件。

  2008年,有两起事件标志着台湾宪政制度走上正轨:第一,前威权主义政党——国民党——经过改造,其候选人马英九在民主选举中当选总统,标志着台湾完成政权的两轮和平轮替,这通常被认为是民主制进入巩固期的标志。第二,前总统陈水扁被收押,把台湾这个中国的宪政试验田的法治置于世人面前接受考验。台湾不同群体对此事件的反应虽然相当对立,但社会秩序并未受到严重冲击。

  不过,扁案的出现及目前的司法处理,也显示出,台湾现有政制安排存在某种缺陷。

  

  宪政的四大构件

  

  一个完整有效的宪政制度至少包括民主、分权结构、法治、自治四大结构性要素。

  宪政制度最早成形于英国、美国。在这两个国家,宪政的核心理念是,权力必须受到节制,不论谁掌握权力。它的核心制度安排是权力的分立与制衡,以及至为根本的法律之治(rule of law)与自治。

  自治是宪政的根基。托克维尔早就观察到,美国的民主制度是从基层开始的,市镇自治是是美国宪政制度的基础。美国人为了各种目的,也组织了各种各样的社团,从事形形色色的社会自治。社会自治的一个非常重要的方面是独立而自由地表达各种意见的报刊。正是通过这两种自治,美国人实现了真正的自我治理(self-government)。普通人在非政治的、基层政治的实践中,养成负责任的公民精神,训练出从事治理的技艺。正是这些具有公民素质的个人,经常或不时地参与到更大范围的治理活动中,维系着美国的民主、法治和分权结构。

  法治是宪政的筋脉。社会各种活动都必须借助正当行为规则才能够进行,所以,一个秩序良好的社会离不开法律。但宪政秩序所需要的不是一般的法律,而是法律之治。也即,作为一个治理制度安排,法治调节普通人的行为之外,更要调节权力,为权力的行使划定范围,对滥用权力的行为予以惩罚,为遭受权力侵害的人提供及时而有效的救济。由此不难理解,真正的法治恰恰是形成于英美普通法传统中,因为,只有在这里,法律的形成和执行体系是与权力机构分立的,法院对其他机构保持着充分独立性,也享有崇高权威。它不仅执行法律,也制定法律,解释和执行宪法。只有这样的法院有能力充当宪政秩序的守护者。

  分权结构指政府内部权力的分立与制衡安排。哪怕是民主选举产生的权力,也存在滥用的可能。防止这种权力滥用的一种机制就是将权力分散在不同机构中,让野心对抗野心,用权力制约权力。

  这三种制度是宪政制度的经典构件。作为一种决策程序的民主,也具有深厚传统。相对而言,现代人所理解的民主,也即投票选举民主,是在十九世纪之后获得比较完整的发育的。

  但二十世纪后期以来,宪政理论发生一种转向,特别强调民主。人们把宪政化约为民主,进一步又把民主化约为民主投票,就是选民在不同的治理区域内,以各种各样的投票程序,选举产生各个层级的行政与立法机构领导人。这样狭隘的民主概念确实一目了然,在现实中似乎也较易操作,安排选举,及扩大选举范围,就被人们当成民主化过程的主要内容。

  但人们很快发现,在很多国家,尽管可能已经建立了投票选举意义上的民主,但这个民主制度却十分脆弱,甚至有时滑向一人或一党独裁。这当然并不是选举民主的错,而是由于选举民主所需要的基础——权力的制衡、法治乃至自治不够完善。

  这一事实提醒人们,单有投票选举意义上的民主是不够的。人们在日常话语中所说的是“民主”,其实是指由上述四大摇件结合而成的宪政制度,不仅包括狭义的投票选举民主,也包括法治、自治、权力的分立与制衡等。选举民主只是人们心目中那套好制度最表层的安排。

  宪政的四大构件紧密相关,嵌套在一起,彼此相互依赖。自治靠民主规则运转,又支持着政治领域的民主;民主为法治提供支持,法治反过来又制约过通过民主掌握了权力的多数;法治规范着自治,使各种社团自由竞争,而这些社团也是法治的维护力量。只有这四个要件相互配合,组合成一个有机的整体,公民的自由、权利才能得到保障,公民在享受政府公共服务的同时,又不至于遭受权力的侵害。仅有投票意义上的民主,显然无法自然达到这一目的。因为,选举产生的官员、代表,也有可能滥用权力。如果法治不发达,这种滥用权力的行为不能得到及时阻止、惩罚,那整个制度就会很快走向腐败。

  

  台湾宪制美中有不足

  

  上述标准当然是非常苛刻的,即便是英美那样的传统宪政国家,或者欧洲那些宪政稳定国家,也未必能够完全达到。台湾已经形成了相当完整的宪政架构,不过,作为新生宪政实体,它的宪制安排中自然有某些不足。

  首先来看台湾的自治。毫无疑问,台湾社会自治的水准是非常高的。与大陆截然不同的是,台湾没有出现文明的断裂,保持了华夏文明的连续性,因而,传统的社会自治组织非常完善。因应着社会变化,这些组织也成功地实现了现代转型,其中最著名的是人间佛教的兴起与繁荣。同时,随着现代社会社会发育,台湾也兴起了大量新兴社会组织,台湾民主化运动与七十年代大量非政府组织的社会运动之间就有密切关系。最后一点,台湾的媒体自由也给人留下深刻印象。

  不过,作为新生宪政实体,台湾社会的“乱象”也的确令外界侧目。这种“乱象”在其他新生民主社会也有,但似不如台湾严重。在台湾,公共事务被严重地娱乐化,人们的参与过多地受激情支配,而缺乏理性的有效节制。其中所显示的问题是,从精英、到大众,似乎缺乏足够的公民责任意识。而这种责任意识通常只能经由人们在社会自治组织的治理实践中培养。台湾新旧社会组织何以未能发挥培育理性的、负责任的公民的功能,值得进一步观察。

  接下来看台湾的选举民主制度。毫无疑问,台湾的选举是民主的。但选举中的腐败丑闻也时有发生,如何避免台湾民主进入日本式黑金政治,乃是一大挑战。另一方面,作为选举之主要组织者的台湾的政党,仍不能算进入成熟状态。尤其是民进党,尽管已经执政过一次,仍然没有完全实现心态正常化。没有将自己纳入到常规政治的结构中,动辄走街头政治路线。这种作风确实有助于维持台湾政坛之活力,但也是台湾民主政治的一大隐患。如何在这两者之间寻求平衡?

  再来看台湾的分权结构。台湾政体之基本架构由1946年中华民国宪法塑造。该宪法规定,国民大会是最高的国家权力机关,总统是国家元首,政府则依孙中山先生的独创思想,划分为行政、立法、司法、考试、监察五院。在制宪过程中,各方就总统制、内阁制争论不已,最终形成的方案虽带有法国“双首长制”色彩,但比较倾向于内阁制,如论者所说:“纯粹就宪法条文的设计来看,我国总统之应为垂拱无为之虚位元首的色彩,可以说是相当浓厚的。”(中国立宪史,第四六九页)

  但行宪不久,内战趋于激烈,政府发布《动员戡乱时期临时条款》,总统权力大幅扩张。1991年,为启动民主化转型,该条款被废止。随后,从1991年到2004年,宪法先后经过7次修订。除取消国大之外,总统与五院架构维持不变,但其间的权力分布状态大变:行政院被矮化,它既受制于总统,又对立法院负责,进退失据。总统在宪法上的权力不断扩大,政体从内阁制倾向,倒向了总统制倾向。但因为仍然保持双首长制外表,故而总统仍保留在内阁制下的权力。也就是说,这个总统集中了内阁制与总统制下的总统的权力:总统有权不需立法院同意而直接任命行政院院长。立法院可以通过对行政院的不信任案,通过不信任案后,行政院院长必须向总统请辞,此时,总统既可接受行政院院长的辞职,亦可咨询立法院院长后宣布解散立法院重新选举之。这样的总统的权力在某些方面超出了总统制下的总统,总统制下的总统不可能解散议会,台湾总统却可以。

  对拥有如此广泛权力的总统,几乎不可能设想出什么有效的制约机制。可能正是由于这一结构性缺陷,导致现代宪政运作的基本机制——权力对抗权力——在台湾失灵。陈水扁的腐败尽管早被揭露,立法院也曾经提起多次罢免、倒阁案,但最终都未能启动有效的机制来规制它。只能等到陈水扁下台之后,才能启动司法程序。

  对陈水扁启动司法程序,让人们把目光集中在台湾司法机构身上。最后我们来看台湾的法治状态。

  如果从清末立宪算起,在中国,独立于政治和行政体系之外的现代司法机构已经出现百年了。台湾司法机构完整地继承并发展了这一传统,大体上保持着司法的专业性,相对于政治与行政机构也能够保持基本的独立性。借助于审慎——有的时候面对强势的政治权力甚至表现为软弱妥协——司法系统也在整个社会树立了自己的权威,赢得了信任。

  这样一个司法系统除了称职地适用普通法律维护社会秩序之外,还承担了以司法管理政治的职能:司法院以Chancellor会议形式解释宪法及统一解释法律命令,总统、副总统弹劾及政党违宪解散案件由Chancellor临时成立宪法法庭审理。这两者加起来基本上构成了二战后各国兴起的宪法法院。具有普通法传统的国家因为法院自始即享有统一解释宪法、法律的职权,故能以在普通案件中进行司法审查的方式履行其宪政功能。实行大陆法系的国家则只能通过建立宪法法院,实现法律对政治的管理。鉴于台湾司法体系的这一结构及运作状态,可以断言,台湾已形成相当完善的法治秩序。

  不过,处理扁案的过程也显示,这个司法体系似仍不够成熟。如连续羁押多名政府高官,尤其是对陈水扁采取严厉的惩戒措施,是否必要?须知,对阿扁问责是一回事,但在复杂的政治情势中,法院应十分注意尊重其人格,避免扩大社会裂痕。

  

  宪政需要守护自由的技艺

  

  上面的讨论绝无意否认台湾宪政建设所取得的伟大成就。台湾已经建立了相对稳定的自由宪政制度,这是中华文明完成晚清士大夫所说的“三千年未有之大变局”的一个前声。

  分析上述缺陷乃是为了说明,宪政是一项复杂的事业,是一项需要负责任的公民与有抱负的政治家长期努力的事业。它既需要追求自由的激情,更需要守护自由的技艺。

  这其中,最为重要的乃是自治。一个由热爱自由、正义、并知道如何守护自由、正义的公民组成的社会,乃是宪政秩序的基础。而民众惟有通过各种各样的社会自治组织,才能增强其公民意识、正义感,训练其守护自由的技艺。

  宪政依赖法律之公平实施,因而,法院在宪政结构中居于十分重要的位置。二战以后,各国出现了政治司法化趋势,这是现代宪政趋向成熟的一大标志。但这也就对法院提出了更高要求。法院应通过其日常运作,获得人民的尊敬。法院应当审慎地处理政治问题,包括解释宪法和法律,审判政治人物。法院应当通过这些努力,寻求社会的共识,而不是扩大社会的裂痕。

  最后是政府的分权。首先是中央政府层面,现代以来已形成总统制、内阁制两种模式,除此之外,还有少数国家实行委员会制,法国实行独一无二的双首长制。究竟如何取舍,需要复杂的考量。但政体设计的根本原则却是不变的,那就是要实现权力与责任的统一;在授予某人权力的同时,必须设计出足以抗衡他的权力的制约机制。否则,权责不对称,必然导致政府结构失衡。台湾的社会规模较小,故纵向分权并不是一个太大问题,但对大陆这样的大社会,恰当的纵向分权安排,却是社会治理体系合理与否的关键所在。

  但愿台湾民众与政治领导人能够总结过去十几年的民主实践历史,尤其是检讨扁案的成败,以审慎的智慧弥补这些缺陷,使台湾宪政制度逐渐完善,为中华政治的良性演进树立更为完美的标杆。

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